美联储官员：银行资本改革前进的方向

编者注：本文发表于美国联邦储备委员会网站，是其委员Michelle W. Bowman在华盛顿特区美国商会资本市场中心赞助的保护主街（ Protect Main Street）会议上的发言。

如下是演讲全文：

“越多越好。”这个公理在许多方面都是正确的，但经验也告诉我们，这是有局限性的。今天，我很高兴与美国商会（U.S. Chamber of Commerce）的各位一起讨论美国银行资本规则的拟议变更，并探讨监管机构试图将“越多越好”这一概念应用的局限性。

2023年7月，联邦银行机构提议实施巴塞尔协议III的“最终”资本改革。公布的资本规则制定提案涵盖了更广泛的范围，并显著改变了方法，将新的巴塞尔资本要求降低到所有资产超过1000亿美元的银行，无论其国际活动如何。该提案将大幅增加受保公司的监管资本缓冲和最低资本要求。意见征询期已于1月16日结束。我们看到了评论者的强烈回应，在评论期的后半段提交了大量评论。作为政策制定者，我很高兴看到利益相关者对该提案的密切关注，以及在意见征询期间提供的深思熟虑的反馈。公众意见应有助于提高提案的效率和效力。

在我看来，鉴于来自多个行业观点的重大反应，作为银行监管政策制定者，各当局有义务仔细考虑该提案的最佳前进道路。这应包括进行实质性修改，以解决提案的已知缺陷，并让公众有机会对任何重新制定的提案发表评论，以确保巴塞尔资本改革取得最佳结果。这条道路应该确保充分考虑资本改革对美国银行业、美国经济以及重要的是美国企业的广泛影响。我们应该考虑在解决范围、校准和定制问题时进行权衡。我们应该适当调整过度的校准，消除拟议规则中的监管越权。

今天，我想简要讨论一下我所看到的资本改革校准不当的后果，并测试“越多越好”的原则，通过讨论在没有重大修订的情况下完成拟议的资本改革的影响。然后，我将概述前进道路上的思考，并强调我认为提案中两个最紧迫的问题，即我们在最终确定这些规则和其他未决规则之前必须解决的问题。最后，我将确定一些需要解决的重要技术问题，因为它们导致了我刚才提到的两个首要问题。

资本政策中的考虑因素

 资本在美国银行体系中发挥着关键作用，促进银行的安全稳健运营，并支持对更广泛的银行体系的信心。资本帮助银行提供金融产品和服务，包括信贷，以支持美国企业。我想我们都同意，在一定程度上，更高水平的资本可以增强财务弹性。在银行倒闭时，资本——尤其是普通股资本，作为吸收损失的第一类资金——可以保护存款人和其他债权人。资本使银行能够继续提供产品和服务，促进金融体系的良好运作，即使在压力时期也是如此。但资本并非没有成本。资本不是只在倒闭时才出现的——资本是所有银行的持续需求和持续成本。资本成本——包括所需的最低资本和缓冲金额以及资本的市场价格——影响着银行业务的方方面面，包括银行所追求的业务线、提供的产品和服务，以及这些产品和服务的成本和可用性。银行没有义务在一段时间内提供相同的金融产品或服务。银行也没有义务维持产品和服务的相同成本。事实上，银行在管理业务时忽视资本成本是不负责任的，正如银行在选择业务时忽视市场偏好和市场力量也是不负责任的一样。资本成本的增加不会简单地在银行的资产负债表上蒸发，而是以各种方式转嫁给客户，包括金融服务成本增加或市场上可用服务减少。

银行资本成本也会影响活动发生的地方，无论是在银行体系的监管范围内，还是在非银行实体和更广泛的影子银行体系中。当银行从事某项活动的成本超过在非银行开展相同活动的成本时，这种成本差异会产生压力，随着时间的推移，导致这些活动转向非银行提供者。

这给我们留下了什么？实现良好的政策需要承认和平衡资本要求的收益和成本，因为这是政策制定者可以用来提高银行体系安全性和效率的最重要投入之一。仅仅依靠“越多越好”的方法会淡化或忽略这些至关重要的权衡。当政策制定者考虑改变资本框架时，特别是提案中设想的幅度的增加，我们必须仔细权衡提高资本水平带来的安全性、银行的直接成本以及对消费者、企业和更广泛经济的下游影响。我们还必须考虑更广泛的监管环境，以及资本法规的变化如何与其他监管要求相辅相成、重叠或冲突。重要的是，我们必须考虑对美国金融体系结构和金融稳定的更广泛影响。虽然这些考虑可能会提醒我们不要进行提案中设想的大规模资本增长，但我确实看到了资本改革的潜在前进道路。

前进的道路

在我考虑下一步行动时，我谨慎乐观地认为，政策制定者可以努力达成合理的妥协，解决该提案的两个最关键的缺点：过度校准和缺乏监管定制。公众反馈还有助于确定提案中导致最严重意外后果的方面。在我看来，政策制定者有必要修改该提案，以在我们前进的过程中缓解这些问题和担忧。

校准

首先，我想谈谈校准问题。这项提议如果以目前的形式实施，其费用将是巨大的。正如该提案所描述的那样，美联储工作人员估计，这些变化将导致受该规则约束的银行控股公司的风险加权资产总额增加20%，尽管一些评论者预计对某些公司的影响要大得多。虽然对约束性资本要求的实际影响因公司而异，但即使目前可用的信息不完整，也很明显，这将意味着资本要求的大幅增加。

2023年10月，美联储启动了一项数据收集，以从受巴塞尔协议III资本提案影响的银行那里收集更多信息。这项定量影响研究的目的是帮助更好地了解该提案的预计影响。我的理解是，美联储将发布对这些调查结果的分析以及一些汇总信息以供评论。与最初的提案一样，利益相关者对这项定量影响研究和员工分析的反馈将非常有启发性，因为我们试图分析和理解拟议的资本改革的预期影响。根据现有信息，最初提议的提高资本要求可能会对美国经济造成重大损害，因为它会影响美国企业，同时无法实现提高安全性和稳健性以及促进金融稳定的预期目标。

大部分公众的反馈和关注都集中在提案的校准以及对多个行业的相应影响上。使用衍生品对冲农业供应链中价格风险的农民、牧场主和农业生产者指出，该提案增加提供这些服务的成本可能导致银行限制其在市场上的可用性。小企业主（包括建筑商、制造商、餐馆老板和其他人）表示，该提案可能“使借贷成本难以负担，资金无法获得”。这些真实世界的例子只是触及了该提案有害影响的表面，正如广泛的利益相关者所描述的那样，它注意到了对众多企业的影响。我最初的观察是，总的来说，这些评论反映了一系列主要由校准驱动的问题。

鉴于拟议的增资规模，这些有充分根据的担忧及其所强调的风险并不令人惊讶。此外，这种直接的独立反馈提供了一个新的视角来看待该提案，使我们能够具体识别和面对可预测的影响：银行和客户服务的资本成本更高，服务的可用性和范围更窄，以及金融产品和服务提供者的集中度增加。这些后果可能会不适当地损害服务不足的市场、企业和社区，因为银行客户将承担这些增加的资本要求的成本。

除了过度校准的直接影响外，政策制定者还必须考虑国际可比性和竞争劣势。巴塞尔资本规则的一个关键要素是促进更大的国际可比性，当美国监管机构过度校准要求时，这一目标就会落空，因为其水平超过国际同行，并且没有相应的风险水平支持。重大的银行活动发生在国际和跨境背景下，我们知道金融稳定风险可能蔓延到全球金融市场。缓解金融稳定风险蔓延的一种方法是促进跨司法管辖区的最低标准，这不仅可以提高银行市场的竞争公平性，还可以使金融体系更安全。

资本提案反映了商定的巴塞尔标准的内容，但远远超出了这些商定的标准。调整巴塞尔资本改革提案将具有重要的好处，即加强这种国际一致性。

为了解决这一校准问题，政策制定者必须制定并努力实现一个目标，即最能促进安全和稳健的封顶总资本水平，并在政策制定者之间达成广泛共识。早先对巴塞尔提案所做的努力将导致更接近“资本中性”——整个美国银行体系的总资本要求的顶线变化基本上很小。我要指出的是，英国的做法考虑了低个位数的平均增长。我期待从我们收到的评论中更多地了解利益相关者对校准的看法。

定制化

接下来，我将谈谈定制化在银行资本改革中的作用。

与2008年金融危机后相比，美国银行体系现在的资本状况要好得多，流动性也大大增加。目前的资本框架代表了一种基于风险的、量身定制的方法，其目标是使监管与风险保持一致。最大的公司根据规模和复杂性分为四类，最大和最复杂的公司受到最严格的要求。拥有100亿至1000亿美元资产的地区性银行受制于更精简的资本框架。最后，最简单的规则是为社区银行保留的，这些银行依赖于不太复杂的、基于关系的商业模式。

尽管这种方法过去取得了成功，但最近在监管改革工作和应用中，定制化受到了攻击。一些人认为，去年春天银行的压力是国会几年前为促进基于风险和量身定制的监管而做出的改变的结果。该理论认为，在实施定制规则之后，监管机构采取了一种不那么自信的监管方法，监管机构应该转向一种制度，对在规模、风险、复杂性和商业模式方面存在重大差异的公司实施统一标准——转向一刀切的监管方法。

我仍然没有看到令人信服的证据表明取消定制是一种有效的监管方法。相反，现有的资本框架表明，量身定制的方法如何有助于支持基于公司特点的适当要求。

在我看来，未能采取定制化是巴塞尔资本改革的一个根本缺陷，也是必须解决的问题。当今资本要求的应用可以用一个斜坡来说明，在特定的规模和复杂性水平上，不同或增强的要求开始发挥作用。相比之下，如果你将目前的巴塞尔提案叠加在定制化框架上，你会看到资本领域的一些东西看起来更像是一个单一的动作，在1000亿美元的门槛处启动了一系列资本要求。不难看出斜坡和悬崖之间的区别，我们有理由预判，如果我们放弃在其他领域（如流动性监管和长期债务要求）的调整，这种悬崖效应可能会变得更加明显。

正如我过去所指出的，纳入渐进式要求不仅有助于有效分配有限的监管资源，而且还避免了可能无意中改变银行业格局的监管激励措施。资本要求是监管要求的一个典型例子，它可能对银行体系的结构产生变革性影响。接近1000亿美元资产规模的银行已经在仔细考虑保持在接近该门槛的资产规模的可行性。刚好超过门槛的公司将面临巨大的压力，要求收缩或与其他公司合并，以实现规模经济，以符合现有和拟议要求的广度和复杂性。略低于门槛的公司需要非常有意识地接近1000亿美元的门槛，并且有理由预期他们可能会考虑修改业务战略和活动，以保持远低于门槛。虽然这些对银行体系的扭曲影响可能是无意的，但它们是可预见的结果，因为这些要求是为更大、更复杂的银行设计和校准的要求推低到那些规模较小、不太复杂的银行。

必须将定制化的关键作用作为这些监管改革的基本要素。在实践中，我认为这要求我们更细致地审视不用要素应遵守资本要求不同的银行，例如市场风险和信用估值调整（CVA）要求、信用和操作风险要求，以及修订后的累计其他综合收益处理（AOCI）。将规则的要素拆分出来，考虑每个要素的适当应用，可以进行更有针对性的修订，从而提高资本框架的有效性，同时最大限度地减少不必要的负担和成本。

技术变革领域

我还想强调在正在进行的改革努力中应解决的几个重要的技术问题。可以肯定的是，这并不是一份详尽的清单，但当政策制定者考虑未来的道路时，我认为提案中这些领域有重大改进的空间。

• 认识到多元化的好处，特别是在运营风险方面。收入来源的多样化可以增强金融机构的稳定性和弹性，而这些创收活动的过度资本费用可能会激励银行收缩它们在收入多样化方面取得的进展。巴塞尔资本改革不应通过拟议的运营风险要求来惩罚非利息和收费收入。有许多不同的方法可以有效地解决这一问题。

• 市场风险资本规则的校准。根据提案中提供的信息，仅对市场风险规则的修订就将使第一类和第二类公司的风险加权资产从4300亿美元增加到7600亿美元，第三类和第四类公司的风险加权资产从1300亿美元增加到2200亿美元。这些增长幅度很大，影响广泛，影响到企业和市政债券的发行以及其他形式的债务融资、风险管理、外汇和利率风险对冲，或通过对冲活动管理商品价格波动的风险。这些变化的校准可能会对重要的衍生品最终用户产生不适当的影响：包括农民、制造商、小企业和其他依靠金融产品来对冲部分生产成本和其他商业风险的人。虽然这个校准点可能只是关于巴塞尔协议III的更广泛校准问题的一个子集，但资本费用在这一领域的重要性值得关注。解决冗余或“过度校准”。 我听说过一些有趣的哲学辩论，关于如何描述巴塞尔协议III资本提案和压力测试的相互作用。例如，是否存在“重叠”要求的要素，这意味着资本费用的冗余？或者这些规则是否旨在识别和减轻不同的风险，压力测试侧重于更窄的尾部风险子集？这场辩论虽然有趣，但似乎忽视了更广泛的校准点。当既要考虑压力测试中应用的全球市场冲击，又要对市场风险规则中捕获类似风险的元素进行校准时，总校准值太高，无法实现捕获基准风险和尾部风险的目标。

• 更好地协调风险权重和信用风险。信用风险权重应与基础信用风险相对应——信用风险和资本要求的这种匹配有助于促进安全性和稳健性。我认为，该提案在实现这一目标方面有许多方面没有达到目标，包括私营公司和小型企业的信用风险权重、住宅房地产和零售信贷敞口。

• 展望巴塞尔协议III：杠杆比率要求。资本要求旨在互补——基于风险的资本规则要求银行持有资本以应对更精细和更具体的风险，而杠杆要求则在正常业务中作为后盾。这种安排是有意为之的，但我们已经看到一些瑕疵，特别是围绕适用于美国全球系统重要性银行的5%杠杆率的影响，通常称为增强型补充杠杆率（或eSLR）。虽然基于风险和杠杆的资本要求旨在相互补充，促进银行体系的安全和稳健运行，但eSLR可能会破坏银行参国债市场的中介能力，我们在疫情期间市场压力的早期就看到了这种情况。我认为eSLR的改革属于“修补破损”的范畴。在未来出现可能扰乱市场运作的压力之前，这是一个需要谨慎解决的问题。

结语

最后，我要感谢美国商会资本市场中心（Center for Capital Markets）邀请我今天就银行资本改革问题与大家进行交流。银行资本政策涉及权衡和政策决策，众所周知，政策制定者对如何取得适当的平衡有不同的看法。但是，从我今天的角度来看，我并不认为这些差异是实现一套更有效和高效的巴塞尔资本改革的不可逾越的障碍。与许多其他改革领域不同，银行资本变化的影响是可以分析和理解的，这为比较和协调具体改革的权衡提供了更好的能力。在许多方面，这是资本改革赋权的方面之一。在考虑改革时，我们有更强的能力了解和评估真正的成本，包括银行及其客户的直接成本，以及对美国银行在全球经济中的竞争力的潜在损害。从受此规则约束的金融机构收集的影响数据，描述了与拟议的资本改革直接相关的影响，将使我们能够考虑综合和总体影响，帮助我们避免资本“最终状态”重叠、低效、矛盾，并可能对银行、其客户和更广泛的经济有害。

正如我所指出的，我的理解是，美联储将发布其对调查结果的分析以及一些汇总信息以供评论。收集和发布的数据应有助于公众评论者和政策制定者评估提案的影响。它还应作为指导，协助制定该提案的下一次迭代，无论是以重新提案的形式还是对最终规则进行重大修订。

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